专家谈村干部贿选：没选上也可能贪

2015年12月19日，第十三届中国政府创新论坛暨中国基层治理研讨会在浙江省宁海县召开。杜大跃/摄

广东省中山市古镇冈南村原党支部书记、村委会主任蔡某涉嫌挪用集体资金4000万元；江门市蓬江区棠下镇竹溪村村干部侵吞公款150万元；河源市和平县青州镇片田村委会原主任张某贪污、骗取扶贫款；英德市东华镇东升村委会原干部谢某等人索贿和私分村集体资金……

据中纪委官方网站显示，从2015年4月至2015年11月底，仅广东省排查出的农村基层党员、干部问题线索就有23033条，经初核属实转立案8347件，结案5169件，给予党纪政纪处分达5115人。

而村干部的腐败问题，还只是全国基层治理所面临难题的冰山一角。

2015年12月，在浙江省宁波市宁海县召开的第十三届中国政府创新论坛暨中国基层治理研讨会上，来自民政部、中央党校、中央编译局、中国社会科学院、北京大学、清华大学、中国人民大学、同济大学等机构和高校的20多名基层治理研究学者，再次把目光聚焦在基层治理问题上。

基层治理难题凸显

据2010年10月修订通过的《村民委员会组织法》，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。有专家调研显示，在一些大城市郊区的农村，村民几乎都可以脱口而出地说出“四个民主”是什么。

中国社科院农村发展研究所农村社会问题研究中心秘书长李人庆看来，“四个民主”的实行并不意味着基层治理问题不存在。“我们虽然实行了村级民主，实行基层民主选举。但并没有改变基层的运作模式，没有改变基层过大的权力集中、责任过大、能力有限和信息不对称等一系列制度结构问题，这些问题都凸显在我们运行的过程中”。

从事了大量田野调查的华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰告诉记者，地域不同，基层治理呈现不同的问题。在经济较发达、人口流入或平衡的东部地区，由于经济利益较多，存在较多利益博弈，一个村子的招商项目可能就有几百上千万元，巨大的利润往往驱使着当地的村干部竞选颇为激烈，大多是当地的一些“经济能人”通过“走家串户”“拉关系”参选村干部，他们或者是想给当地谋福利，或者就是想通过政治声誉给自己带来更多的资源和利益。

“通过贿选当上干部的，花了几十万元，上位后至少要把花过的钱捞回来；而因为缺乏有效的监督制度，没有贿选上来的人也有可能贪污，因为只有选票才能决定村委会的罢免。”中国人民大学国家发展与战略研究院研究员仝志辉说。

根据村委法，选举村民委员会，只要登记参加选举的村民超过半数投票，选举就有效，而当候选人获得参加投票的村民过半数的选票时，就可以当选。但当罢免村委会成员时，则必须要本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，才可提出罢免要求，并说明要求罢免的理由。同时，罢免村民委员会成员，须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过。

“往往投票罢免还需要经过村委会发起，如果村民想罢免的人是村委会成员，村委会当然会找各种借口不发起投票，成了这种选举容易罢免难的局面。”仝志辉说。

“虽然有些地方越来越强地自上而下对基层收权限权，但也出现了一部分农村、乡的基层党组织的权力反而越来越集中，同样出现监督制衡不足的问题。”中国社会工作联合会副秘书长、民政部基层政权和社区建设司原副巡视员王时浩说。在不少专家看来，缺乏有效的监督制度、缺乏公开透明的权力运行是贿选、小官巨贪等问题出现的关键原因。

而在经济相对落后、人口不断流出的中西部地区农村，基层治理面临的难题又不一样。“由于这些地方的经济利益稀薄，治理效率不高，缺乏内在治理的动力，加上村干部收入低，很多人都不想当这个村干部。”贺雪峰认为，这部分农村比例占据了全国农村的70%到80%，这些地方村民的主要经济收入来源外出打工，而在农村里的干部少了打工的经济来源，自身经济收入甚至低于本地的普通村民，导致工作积极性低。

制度再漂亮，推行困难就成了“墙上走不下来的制度”。

“不少地方针对这些中西部的农村地区也实行收权限权的政策，治理结果只会更糟糕。”贺雪峰说。

他认为，基层治理的主要作用在于帮助村民消除纠纷和矛盾，解决问题。如果为了防止腐败对这些中西部农村过于收权限权，本身就缺乏能力和资源的村干部就更加无法帮助村民解决问题，导致权威和信任丧失，积攒出更大的基层治理矛盾。“既要村委会解决问题，又不给他们权力，这肯定不行”。

基层治理面临的问题远不止这些。在南京大学政府管理学院教授肖唐镖看来，基层治理还不仅限于政治环境的治理，更是综合治理的过程。

“很多农村都是强发展、强建设，但是弱治理。虽然在发展方面看起来很繁荣，但我们在治理方面存在非常大的危机，比如虽然城乡基础设施有了较大改善，但很多农村因生产建设也带来了水、土等方面的环境恶化，在这方面的治理很糟糕。”肖唐镖说。

此外，他还提出，农村基础教育、成长环境等状况也不容乐观。随着老龄化和农村人口的流动，农村出现大幅度的衰落，空心村频现。伴随着的是基层组织治理能力的弱化倾向，干部腐败行为频繁，很多地方的干群冲突甚至从农村提升到了县市一级。“老百姓对于村舍管理等方面的评价和满意度不高”。